8月25日，《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》发布，为我国碳市场发展注入新动能。目前，全国碳排放权交易市场已完成三个履约周期的配额交易与清缴工作，市场流动性持续提升。

生态环境部新闻发言人裴晓菲26日在例行新闻发布会上表示，经过四年多的发展，全国碳市场建设实现了起步稳、运行稳，取得了较为显著的成效。截至2025年8月22日，强制碳市场配额累计成交量6.8亿吨，成交额达474.1亿元。自愿碳市场，累计成交核证自愿减排量249万吨，成交额达2.1亿元。

裴晓菲表示，近日，中办、国办印发的《关于推进绿色低碳转型 加强全国碳市场建设的意见》，这是我国碳市场领域第一份中央文件，明确了全国碳市场中长期发展的时间表、路线图、任务书。接下来，生态环境部将从以下几个方面抓好文件落实。

一是深入推进全国碳市场建设。我们将根据行业发展状况、降碳减污贡献、数据质量基础、碳排放特征等，有序扩大强制碳市场的覆盖行业范围。建立预期明确、公开透明的碳排放配额管理制度，明确市场中长期碳排放配额控制目标，逐步由强度控制转向总量控制。配额分配方式由免费转向免费和有偿相结合，有序提高有偿分配比例。加强对碳排放权交易试点市场（北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市）的指导和监督管理，建立定期评估和退出机制，不再新建地方或区域碳排放权交易市场。同时，积极发展自愿碳市场，建立科学完备的方法学体系，加快生态系统碳汇、可再生能源、甲烷减排等重点领域的方法学开发。

二是着力提升碳市场活力。我们将联合金融机构，探索开发与碳排放权和核证自愿减排量相关的绿色金融产品和服务，建立碳质押、碳回购等政策制度，碳质押就是企业将政府分配的碳配额或核证自愿减排量等碳资产作为质押物，向金融机构申请贷款。碳回购则是配额持有者将碳资产出售给第三方机构，并约定在未来以约定价格回购，从而获得短期资金融通。这两项制度都有利于拓展重点排放单位的融资渠道，盘活碳资产，降低融资成本，提升节能减碳积极性和主动性。同时，我们将稳妥推进符合要求的金融机构在依法合规、风险可控前提下参与全国碳市场交易，适时引入其他非履约主体参与强制碳市场交易、符合条件的自然人参与自愿碳市场交易。

三是提高管理水平。严格规范碳排放核查，完善重点行业核查技术规范。压实重点排放单位履行碳排放核算与报告的主体责任。加强碳排放数据质量全过程监管，严厉打击各种弄虚作假行为。此外，我们还将研究完善相关法律法规，不断夯实碳市场建设制度基础，为加快建设更加有效、更有活力、更具国际影响力的全国碳市场提供有力保障。

此外，生态环境部还在网站上发布了两篇碳市场建设解读文章，具体内容如下：

开启中国碳市场建设新征程，激发全社会绿色低碳转型内生动力 | 碳市场建设解读①

碳市场是利用市场机制控制和减少温室气体排放、加快经济社会发展全面绿色低碳转型的重大制度创新，是实施我国积极应对国家气候变化战略、实现碳达峰碳中和目标的关键政策工具。近日，中办、国办印发《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》（以下简称《意见》），明确了加快全国碳市场建设的总体要求、功能定位、中长期路线图和推进更加有效、更有活力、更具国际影响力碳市场建设的各项工作任务，确立了碳市场作为控制温室气体排放政策工具的基本定位和以碳市场为主体建立完善碳定价机制的功能要求，向全社会释放碳市场建设长期政策信号。《意见》作为全国碳市场建设部署的纲领性文件，是落实二十届三中全会健全绿色低碳发展机制、更好发挥市场机制作用、构建全国统一大市场的具体举措，标志着中国碳市场建设进入新征程。

一、以市场机制为主渠道推进碳减排，破解“减排成本高”和“转型动力不足”的难题

经过十多年的发展，我国已建立了全球覆盖排放量最大的全国碳排放权交易市场，启动了全国温室气体自愿减排交易市场，具有中国特色的碳市场制度体系初步建成，以碳市场为主体的中国碳定价机制正在逐步形成。加快碳市场建设，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激励全社会参与绿色低碳行动，促进低碳零碳负碳技术创新，对落实主体减排责任、实施碳排放双控、降低全社会减排成本具有重要意义。

一是坚持以降碳为基本定位，为低成本实现温室气体控排目标提供灵活机制。《意见》明确了碳市场建设以推动减排为基本宗旨，按照碳达峰碳中和工作节奏和力度，加强碳市场建设顶层设计，系统推进市场扩容、制度建设、产品创新和能力提升，实现碳排放资源配置效率最优化和效益最大化，推动传统产业深度转型，培育发展新质生产力，以较低的碳排放支撑经济社会高质量发展，打破传统经济增长与碳排放的强关联性。通过加强全国碳市场建设，为实现温室气体控排目标提供灵活机制，企业可自主选择履约路径，通过技术改造降低排放或购买配额填补缺口，以更低的社会成本达成总体减排目标。

二是发挥碳定价机制的主体作用，通过价格信号驱动产业升级。碳价是反映碳排放资源稀缺性的“晴雨表”。全国碳市场让碳价真实反映减排的边际成本与社会价值，使得清晰、稳定、合理的碳价预期成为资本流动的风向标，帮助企业评估碳减排成本与收益，引导金融资源、技术人才等生产要素加速从传统高碳产业向清洁低碳领域流动，资本资源更倾向于为低碳技术研发注资，技术资源从末端治理转向源头防控，劳动力资源从传统制造转向绿色服务。以碳价信号为引导的要素和资源市场化配置正成为全国统一大市场的新生态，助力实现产业结构向绿色低碳化迭代升级。

三是创新减排激励机制，驱动低碳技术创新和气候重大工程落地。全国碳排放权交易市场将加速电力、冶金、建材、石化、化工等重点行业清洁能源替代及工艺革新进程，同时通过碳价传导促进上下游产业链脱碳工程发展。通过建立配额有偿分配机制并将拍卖收入反哺低碳领域，有序发展基于碳配额的质押融资、回购等金融工具，盘活控排企业碳资产，可有效解决重大低碳技术创新与气候工程示范项目前期投入大、回报周期长的融资瓶颈。全国温室气体自愿减排交易市场将加速生态系统碳汇、可再生能源、甲烷减排、节能增效等领域前沿技术产业化，通过重点支持具有额外性、技术挑战性、高协同效益的项目，可显著提升低碳技术应用产生的减排价值，为低碳技术研发、低碳项目落地注入源头活水。碳期权、碳期货等金融产品和衍生工具将进一步放大乘数效应，撬动更多社会资金投入低碳技术，形成技术研发与资本投入的同频共振。

二、统筹处理好五方面关系，推进建设更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场

碳市场建设过程涉及多方面利益主体和政策要素，要坚持系统观念，把全国碳市场建设摆在落实碳达峰碳中和、积极推进碳排放总量和强度双控、引领全球气候治理的突出位置，妥善处理好各方关系，着力构建覆盖范围广泛、参与主体众多、交易品种丰富、调控机制健全的全国碳市场。

一是统筹强制市场与自愿市场建设。碳排放权交易市场（强制市场）与温室气体自愿减排交易市场（自愿市场）既有区别又有联系，二者互为补充同向发力，共同构成我国完整的碳市场体系。强制碳市场的参与主体为当前具有控制温室气体排放法律义务的高排放企业，由政府向这些企业分配碳排放配额，并规定企业强制履约责任。自愿减排交易市场旨在鼓励其他排放主体自主自愿采取额外减排行动，获取相应的减排收益。强制市场和自愿市场通过配额清缴抵销机制实现互通互联，两个市场的衔接将更好地形成政策合力，进一步激发绿色低碳创新动力，引导社会各方力量共同推动实现双碳目标。

二是统筹有效市场与有为政府关系。加强全国碳市场建设，需要按照统一大市场建设要求，实现有效市场与有为政府的有机统一，通过制度创新强化政府宏观调控与市场资源配置的深度耦合。政府重在构建制度框架与风险防控体系，在设定碳配额控制目标、完善市场调节、平衡市场供需、加强市场监管等方面发挥作用。市场则聚焦资源配置效能释放，通过丰富交易产品、扩展交易主体等提升活力，激发市场主体内生动力，形成真实碳价信号。要平衡好“放得活”与“管得住”的辩证关系，既要充分激发市场活力，又要加强监管，维护市场秩序，确保碳市场健康有序发展。

三是统筹服务减排与金融属性功能。在碳市场建设过程中要充分考虑不同阶段发展定位，处理好服务减排与金融属性的关系，统筹环境效益与经济效率。坚持先易后难，有计划分步骤扩大实施范围和交易产品类型。现阶段应强调碳市场服务减排的主体功能，将碳市场打造成为国家控碳减碳的主阵地。未来随着制度体系不断成熟，要更加注重碳市场全面发展，在驱动减排的基础上逐步增强市场金融属性，通过进一步发展与碳排放权相关的金融产品和服务，稳妥探索碳期货、碳期权等金融产品和衍生工具，显著提升市场活跃度与价格发现效率，充分发挥市场引导企业低碳决策、驱动社会低碳投资、激发低碳技术革新的重要引擎作用。

四是统筹碳市场与产业能源等相关政策协调。按照碳达峰碳中和工作节奏和力度，加强碳市场建设顶层设计，统筹处理好碳市场建设和能源安全、产业链供应链安全、民生保障的关系。加强碳排放权交易与碳排放双控制度衔接，推动全国碳排放权交易市场逐步由强度控制转向总量控制，配额总量设定和分配要与产业、能源政策协调一致。《意见》还提出加强与绿电、绿证等市场化机制的政策协同、制度衔接，使碳市场与其他政策相互配合，共同发力。

五是统筹全国碳市场与地方试点碳市场衔接。《意见》明确提出要统筹好全国碳排放权交易市场和有关地方试点开展的碳市场。随着全国碳市场加快扩大行业覆盖范围，试点碳市场覆盖的行业和企业数量将逐步减少。但这并不意味着试点碳市场发挥的作用逐步减弱，地方试点碳市场将继续发挥“政策试验田”的功能，在扩大覆盖范围、完善市场调控机制、创新监管手段、健康有序发展碳金融等方面先行先试，为全国碳市场建设发展探索经验。

（作者：生态环境部华南环境科学研究所 严刚、生态环境部环境规划院 金玲、宋晓晖） 

健全碳市场制度 加快绿色低碳高质量发展 | 碳市场建设解读②

党的二十届三中全会对深化生态文明体制改革，完善生态文明制度体系做出进一步部署，明确提出要健全碳市场交易制度。近期中办、国办发布《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》，明确加快建设全国统一碳市场的重点任务和行动路线图，是我国深化生态文明体制改革的重要举措，对健全绿色低碳高质量发展体制机制、加快美丽中国建设具有重大意义。

一、加快完善全国碳市场势在必行

碳市场是利用市场机制积极应对气候变化、实现碳排放权优化配置的政策工具，是我国碳定价机制的主体形式。当前形势下，加快完善全国碳市场，是坚定不移推动绿色低碳发展、深化生态文明体制改革的必然要求。

完善全国碳市场是适应新时期生态文明建设阶段转换的必然要求。我国生态文明建设已进入以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。在新的阶段，突出以双碳为引领推动经济社会全面绿色转型，需要进一步完善碳市场建设，将碳价格信号充分融入经济社会发展全过程各领域，更充分发挥市场激励作用，加快形成绿色低碳生产方式和生活方式。

完善全国碳市场是进一步深化生态文明体制改革的重要内容。生态文明建设是攻坚战，也是持久战，制度建设是重要基础，市场化一直是我国生态文明体制改革的重要方向。自2015年全面启动生态文明体制改革以来，我国碳排放交易试点扎实推进，全国碳排放交易市场顺利启动并平稳运行，积累了具有中国特色的碳市场发展经验。完善碳市场就是稳中求进，在生态文明体制改革中继续发挥、拓展和丰富市场机制作用，进一步完善相应市场化治理体系。

完善全国碳市场是展现我国参与引领全球气候治理决心的重要举措。碳市场是全球积极应对气候变化、努力推动温室气体减排的重大标志性政策。《京都议定书》和《巴黎协定》下的碳市场发展成为各国开展减排国际合作的重要机制。当前全球地缘政治形势复杂，美国政府退出《巴黎协定》、推动化石能源加快发展，坚持多边主义共同应对气候变化面临挑战。在此形势下，完善全国碳市场成为展示我国绿色低碳发展战略定力、参与引领全球气候治理的决心的重要体现。

二、全国碳市场有望激发绿色低碳发展新动能

碳市场一头牵着减碳目标，一头连着经济增长，通过市场机制作用将减排压力转化为动力，激发市场主体和社会各界参与到减碳进程之中并做出贡献，成为协调减排和发展的桥梁，将为经济社会高质量发展提供强大助力。

碳市场正在牵引产业结构转型升级。随着全国碳市场逐步扩容，市场覆盖的电力、钢铁、水泥等主要排放行业的碳排放总量接近全国碳排放总量的70%。这些行业内的重点排放企业将通过更大程度使用可再生能源、节能提高能效、发展原材料替代、开发数字化管控等众多绿色工艺技术，发展形成新的绿色市场竞争力，带动整体产业结构转型升级。

碳价格正在激发技术创新。碳市场内形成的碳排放价格，将激励绿色低碳技术创新，引导凝聚全社会绿色技术创新力量。碳价格赋予绿色低碳技术市场价值，将激励企业、科研院所等以市场为导向，在投资—回报的经济循环中持续迭代升级，形成并强化在绿色低碳方向的技术引领力。

统一的碳市场可助力区域协调发展。建设全国统一碳市场，强化市场在资源配置中的决定性作用，实现跨地区资源优化配置。特别是在东西部发展不均衡情况下，碳市场将为西部省市丰富的可再生能源资源创造更大市场空间，为中西部碳汇等生态资源赋予更多价值转化渠道，从而为缩小地区差距的创造新的机遇。

碳金融将成为重要的绿色低碳发展融资机制。碳排放配额是天然的金融产品，发展碳金融市场，能够帮助履约企业降低经济风险，同时也是完善碳市场价格形成机制的重要举措。发展碳金融能够将引导资金投资绿色低碳项目，为经济社会绿色低碳转型提供更多资金支持，并降低资金在高碳行业过多配置带来的搁置资产和资产泡沫风险。

三、完善全国碳市场需处理好几方面关系

“十五五”时期我国将处于决胜碳达峰和实现绿色低碳转型的关键阶段，推动建立更加有效、更有活力、更有国际影响力的碳市场，需重点处理好下述几方面关系。

处理好政府和市场的关系。完善全国碳市场，需要坚持市场经济规律，发挥碳市场对市场的转型引导作用，用政策的确定性对冲绿色低碳转型的诸多不确定性。坚持政府和市场协同，厘清政府和市场的责任边界，为碳市场发挥作用留出更大空间。同时着力提升政府对碳市场的监管能力。

处理好全国碳市场和地方碳市场的关系。加快建设全国统一的碳市场，需要统一配额管理、统一交易、统一监管、统一数据管理、统一对外合作，可促进碳配额在更大范围内畅通流动，提高资源配置效率，进一步释放市场潜力。但全国碳市场的完善不能一蹴而就，需要防范风险、稳妥推进。地方碳市场在扩大覆盖范围、完善市场调控、创新监管手段、有序发展碳金融等方面可先行先试，为全国统一碳市场的完善积极努力探索宝贵经验。

处理好碳市场主管部门和其他相关部门的关系。生态环境部门是碳市场主管部门，对全国建设统一碳市场进行制度设计、推进实施、有效监管。与此同时，碳市场作为系统性的政策体系，与其他部门工作的有效协调衔接，是提升市场效能的重要保障。与发改部门的协调，要做好碳交易与“碳双控”制度的衔接，碳双控与碳市场数据要共享。与能源部门的统筹协调，要加强碳市场与能源转型政策衔接，与电力市场改革的协调，与绿证的统筹协调。与金融部门做好协调，共同丰富交易产品，开发碳金融产品，建立跨部门信息分享机制。

处理好对内和对外的关系。在完善碳市场引领国内绿色低碳转型的同时，将碳市场作为对外开展绿色低碳发展合作的制度保障，在全国碳市场制度设计中坚持国际标准并预留对外接口，在开放合作和深入交流中提升国际影响力。发挥碳市场促进绿色发展跨国合作的桥梁纽带作用，推动国内绿色低碳技术、资金和产业整体解决方案走出去。

（作者：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所  王海芹、熊小平）