近日，国家发展改革委修订印发《固定资产投资项目节能审查和碳排放评价办法》（国家发展和改革委员会令2025年第31号，以下简称《办法》），自2025年9月1日起施行，原《固定资产投资项目节能审查办法》（国家发展和改革委员会令2023年第2号）同时废止。为使各有关方面准确理解和把握政策内容，国家发展改革委有关负责同志就《办法》回答了记者提问。

问：请介绍一下节能审查制度的实施情况？

答：节能审查是指根据节能法律法规、政策标准等，对固定资产投资项目能源消费、能效水平及节能措施等情况进行审查，并形成审查意见的行为。《中华人民共和国节约能源法》规定，国家实行固定资产投资项目节能评估和审查制度。2010年，国家发展改革委出台《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》，并分别于2016年和2023年两次对办法作了修订，进一步优化制度设计、提升审查效能。节能审查制度建立实施以来，在提高能源利用效率、促进产业提质升级等方面发挥了重要作用，有力推动经济社会高质量发展。

一是从源头减少能源浪费和二氧化碳排放。节能审查依据节能政策制度和法规标准等要求，指导项目建设单位在开工建设前优化项目能源管理机制，完善工艺技术路线设计和节能高效设备选型等方案，可有效减少不合理能源消费、提高能源利用效率。“十四五”以来，全国每年通过节能审查有效减少项目不合理设计能耗约1400万吨标准煤，相当于减少二氧化碳排放近3000万吨。

二是推动产业转型升级。节能审查通过对项目的能效水平、能源消耗、节能措施、实施影响等情况进行严格把关，并加强与产业调控、生态环保、资源利用等政策的衔接协同，指导和推动地方严把新上项目准入条件，深入论证项目上马的必要性、可行性，促进能源要素向低耗高效的产业和项目流动配置，有力推动产业高质量发展。

三是促进用能主体节能增效。各级节能审查机关出具的节能审查意见是固定资产投资项目生产运行的重要依据。通过督促指导项目建设单位严格落实节能审查意见，同步加强能效诊断、工艺技术推介等节能服务，全面摸排并推动解决项目生产运行过程中存在的能源利用突出问题和薄弱环节，深入挖掘节能降碳潜力，助力用能主体实现降本增效。

问：请介绍一下修订发布《办法》的有关背景？

答：去年以来，党中央、国务院对节能降碳工作作出一系列新的部署安排。党的二十届三中全会提出“建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制”。国务院印发《2024—2025年节能降碳行动方案》，要求“建立重大项目节能审查权限动态调整机制，研究按机制上收个别重点行业特大型项目节能审查权限，加强节能审查事中事后监管；将碳排放评价有关要求纳入固定资产投资项目节能审查，对项目用能和碳排放情况开展综合评价”；国务院办公厅印发《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》，提出“将碳排放评价有关要求纳入固定资产投资项目节能审查，对项目用能和碳排放情况开展综合评价”，这都对节能审查工作提出了新的更高要求。

同时，节能审查制度在实践中也遇到了一些问题和困难，有的制度规定还不够刚性、不够细化，加强项目源头把关和事中事后监管等方面机制还存在一些薄弱环节，有的地方在制度执行过程中也出现了一些问题，亟需通过修订办法予以推动解决。为进一步适应新形势、新任务和新要求，更好指导有关方面做好节能审查和碳排放评价工作，我们修订发布了《办法》。

问：《办法》主要作了哪些方面的修订？

答：《办法》贯彻落实党中央、国务院关于节能降碳的部署要求，进一步健全有关制度规定、着力提升管理效能，主要修订了以下几方面内容。

一是将碳排放评价和煤炭消费管理要求纳入节能审查制度。考虑到节能与降碳的高度同源性，并紧扣煤炭这个碳达峰的主要影响因素，本次修订将项目碳排放评价、煤炭消费控制和压减要求纳入节能审查范畴，对项目用能和碳排放情况进行综合审查评价，并同步对文件名称作了修改。

二是建立节能审查权限动态调整机制。综合考虑节能降碳形势、行业发展情况等因素，由国家发展改革委对重点领域重大项目实施节能审查和碳排放评价，并细化审查流程等具体要求。

三是完善节能审查事中事后管理有关规定。要求管理节能工作的部门加强对节能审查实施情况的监督管理，明确项目发生重大变动、未落实节能审查意见等具体情形和处置方式，强化项目节能审查验收管理要求，完善法律责任相关规定。

问：在推动《办法》贯彻落实方面有哪些考虑和安排？

答：为推动节能审查制度落地落实，国家发展改革委将会同有关方面重点做好以下几方面工作。

一是加强政策宣贯。综合采取专题培训、实地调研等方式，加强对《办法》的解读和节能审查工作的指导，帮助各地节能审查机关、节能服务机构、项目建设单位等相关主体准确把握《办法》核心要义和政策规定，确保制度执行“不走样”。

二是完善业务指南。会同有关方面组织编制并及时发布节能审查系列工作指南和标准规范，细化节能报告编制、节能评审、节能审查验收、碳排放评价等具体安排和要求，细化明确工作流程。

三是强化动态管理。定期调度各地区节能审查实施情况，对重大项目节能审查意见落实、节能审查验收等情况进行抽查，督促指导各级管理节能工作的部门加强节能审查事中事后监管，定期开展节能审查制度“回头看”，确保制度执行取得实效。

专家解读文章之一 | 完善实施节能审查和碳排放评价制度推动更高水平更高质量做好节能降碳工作

固定资产投资项目节能审查和碳排放评价是从源头提高新上项目能源利用效率、减少碳排放的一项重要制度，是我国节能降碳制度体系的重要组成部分。我国于2010年建立并实施节能审查制度，在提升新上项目能效水平、推进产业结构转型升级等方面发挥了重要作用。按照党中央、国务院决策部署，国家发展改革委近日修订发布《固定资产投资项目节能审查和碳排放评价办法》（国家发展和改革委员会令2025年第31号，以下简称《办法》），这是适应新形势新要求、完善节能降碳制度体系的重要举措，将为推动绿色低碳高质量发展提供重要制度保障。

一、强化源头把关，坚决遏制“两高”项目无序扩张

能源活动是我国碳排放的主要来源，要如期实现碳达峰碳中和目标，节能是重要抓手和关键支撑。节能审查制度是加强能源节约增效、遏制“两高”项目盲目上马的源头举措，但在工作实践中，一些地方存在审查权限层层下放等情况，接不住、也管不好的问题较为突出，特别是“十四五”以来，一些地方盲目上马“两高”项目冲动强烈，带动全国能源消费总量突破预期大幅增长，对碳排放形势产生较大不利影响，也导致部分行业出现产能无序扩张和“内卷式竞争”等问题，亟需采取有力有效措施推动解决。

《办法》修订坚持问题导向，着力进一步强化制度源头把关作用，明确提出国家发展改革委建立固定资产投资项目节能审查权限动态调整机制，将重点领域年综合能源消费量50万吨标准煤及以上（或年煤炭消费量50万吨及以上）项目纳入节能审查权限上收范围，并要求在项目节能报告等相关材料中深入分析项目能源消费和碳排放有关情况及所属行业的产能规模、市场运行等内容，明确禁止将高耗能高排放项目节能审查权限下放至县级节能审查机关。通过系列规定进一步优化节能审查管理权限和要求，更好发挥节能对降碳的重要支撑作用，也将对有力有效管控“两高”项目形成强有力制度保障。

二、优化资源配置，更好发挥节能降碳调控引导作用

节能审查制度是调整优化能源资源配置方式、提升绿色低碳高质量发展水平的重要调控手段。《办法》坚持发挥节能审查制度调控引导作用，一方面，要求节能审查机关深入分析论证项目实施对所在地区碳达峰形势和完成节能降碳目标任务等方面的影响，按照节能降碳管理要求坚决叫停不符合要求的项目；另一方面，严格对标强制性能耗限额标准、能效标准和重点领域能效标杆水平，督促指导项目建设单位在开工建设前优化技术路线和设备选型方案，确保项目能效碳效等指标达到先进水平。

通过进一步明确相关规定，有利于更好发挥节能审查制度调控作用，将有效引导能源要素向能效水平和能源资源产出效益高的产业集聚和配置，推动固定资产投资项目积极采取措施提高能源利用效率、增加非化石能源消费、减少温室气体和污染物排放，有力带动产业结构升级、能源结构优化和生态环境质量持续改善，支撑完成节能降碳目标任务。

三、强化制度创新，落实能耗双控向碳排放双控全面转型要求

《办法》将碳排放评价要求纳入节能审查制度一体推进，这是节能审查制度的重大变革。后续，节能审查工作在对项目能源消费情况进行把关的同时，进一步强化项目碳排放准入管理，突出控制和压减煤炭等化石能源消费，将有力夯实“十五五”时期碳排放双控工作基础。

《办法》将项目碳排放评价要求贯穿节能报告编制、节能评审和审查、节能审查验收、监督管理等各个环节，明确由国家发展改革委实施节能审查的项目均要开展碳排放评价，并要求地方对碳排放量较大且可能对本地区碳达峰形势、碳排放强度降低目标完成等产生不利影响的项目同步开展碳排放评价。此外，为有效控制化石能源消费特别是煤炭消费带来的新增碳排放，《办法》将年煤炭消费量1000吨以上固定资产投资项目纳入节能审查范围，强化煤炭消费控制和压减要求，将为实现碳排放控制目标提供有力支撑。

四、严格法律责任，加强项目审查全链条闭环管理

明确的法律责任、有效的监管措施是保障节能审查制度落实的关键。节能审查制度实施以来，仍有一些地方出现未批先建、未通过节能审查验收就投产或批建不符的项目，需要持续深化节能审查监管规定、健全制度依据、落实法律责任，完善项目闭环管理机制。

《办法》进一步细化了监督管理机制和法律责任要求。比如，对未按要求进行节能审查或审查未通过就擅自开工建设或投产项目，责令停止建设或停止生产、使用，限期整改；首次明确对经认定完成整改的项目只能出具相关证明，不再出具节能审查意见，杜绝“后补节能审查手续”问题；对在开工建设前、建设过程中、投入生产使用后发生重大变动的项目，明确了节能审查变更、限期整改和处罚规定。此外，《办法》细化了有关部门在项目审批管理、验收管理、日常监督、信用监督等方面的监督管理职责等，推动形成全链条闭环管理机制，保障节能审查制度更好落地见效。

《办法》全面贯彻落实党中央、国务院决策部署，结合节能降碳新形势新任务，对节能审查制度进行系统完善和全面创新。各有关方面要认真学习领会《办法》要求并认真抓好贯彻执行，切实发挥好节能审查和碳排放评价制度的重要作用，为推动完成节能降碳目标任务、更高水平更高质量做好节能降碳工作提供有力支撑。（作者：刘琼 国家节能中心主任；闫金光 国家节能中心评审处处长

专家解读文章之二 | 加强固定资产投资项目能源消费和碳排放管理有力支撑节能降碳工作取得新的更大成效

加强固定资产投资项目节能审查和碳排放评价是有力有效遏制“两高”项目盲目上马、推动绿色低碳高质量发展的一项重要举措。近日，国家发展改革委颁布《固定资产投资项目节能审查和碳排放评价办法》（国家发展和改革委员会令2025年第31号，以下简称《办法》），这是适应新形势新任务新要求、扎实做好节能降碳工作的重要制度安排，对建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制、积极稳妥推进碳达峰碳中和具有重要意义。

一、节能审查工作迈入新阶段

新上固定资产投资项目作为全社会能源消费增长的主要驱动因素之一，是推动节能降碳工作的重要“战场”。自2010年节能审查制度建立实施以来，这项制度在提高新上项目能源利用效率、从源头减少不合理能源消费和碳排放、推动产业结构优化升级、推广先进节能降碳工艺技术装备等方面都发挥了重要作用。

作为全球最大的发展中国家，未来一个时期，我国能源消费和碳排放还将保持增长态势，实现碳达峰目标时间窗口紧、任务重，需要付出艰苦努力。今年是“十四五”收官和“十五五”谋划的关键节点，面对新形势新任务新要求，《办法》将项目碳排放评价纳入节能审查制度，上收重点领域重大项目节能审查权限，细化节能审查事中事后监管要求，进一步健全相关规定、补齐制度短板，及时明确了新形势下节能审查工作“怎么干”的问题，对更好加强节能审查和碳排放评价源头把关、推动节能降碳工作迈上新台阶具有重要意义。

二、细化明确碳排放评价工作要求

2023年3月修订发布的《固定资产投资项目节能审查办法》（国家发展和改革委员会令2023年第2号）要求具备碳排放统计核算条件的项目，应在节能报告中增加碳排放有关情况及对所在地区完成降碳目标任务的影响等内容。在此基础上，《办法》按照《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》（国办发〔2024〕39号）中“将碳排放评价有关要求纳入固定资产投资项目节能审查，对项目用能和碳排放情况开展综合评价”等要求，进一步强化项目能源消费和碳排放管理工作导向，加强节能审查制度与碳排放双控制度体系的有效衔接。

《办法》要求将碳排放总量、碳排放结构、单位产品碳排放、单位增加值（产值）碳排放等指标，以及相关指标与标准、行业先进水平的比较等情况纳入节能报告。同时，进一步明确碳排放评价具体工作要求，一方面将项目上马对碳排放形势和碳排放强度降低目标完成的影响，以及单位产品和产值碳排放是否符合国家与行业标准、碳排放数据核算及分析论证是否准确等作为审查评价重点内容；另一方面，明确国家发展改革委实施节能审查的项目需同步开展碳排放评价，并要求地方节能审查机关结合本地区实际对碳排放量大且可能对碳达峰形势、碳排放强度降低目标完成等产生不利影响的项目开展碳排放评价。相关规定为开展项目碳排放评价提供了具体指导，有利于在源头和入口形成有效的碳排放控制阀门。

三、优化节能审查管理权限

近年来，从地方实践看，节能审查制度在实际执行过程中还存在审查权限层层下放、审查质量不高等问题。《办法》坚持问题导向，加强制度创新，进一步优化节能审查管理权限，完善分级分类管理要求。在国家层面，建立节能审查权限动态调整机制，国家发展改革委统筹考虑节能降碳形势、行业发展情况等因素，对重点领域年综合能源消费量50万吨标准煤及以上（或年煤炭消费量50万吨及以上）项目实施节能审查；在地方层面，省级节能审查机关负责对年综合能源消费量1万吨标准煤及以上（或年煤炭消费量1万吨及以上）项目实施节能审查，要求及时调整或暂停节能降碳相关指标进展滞后、专业力量不足、审查质量偏低省级以下地区节能审查权限，并禁止将高耗能高排放项目节能审查权限下放至县级节能审查机关。相关规定有利于形成上下联动、职责清晰、高效协同的节能审查工作格局，将对有效提高节能审查工作效能提供重要保障。

四、强化项目节能审查事中事后监管

节能审查意见是项目开工建设、竣工验收和运营管理的重要依据。为督促指导项目建设单位严格落实节能审查意见，加强节能审查事中事后监管，《办法》要求在开工建设前或建设过程中发生重大变动的项目应进行节能审查变更，并细化节能审查验收时间节点、验收内容、验收管理权限等要求，明确将地方节能审查实施情况作为节能监察和节能降碳相关评价考核的重要内容。在此基础上，《办法》明确了未批先建、未落实节能审查意见等违法违规行为的具体处罚规定，进一步强化节能审查全流程闭环管理，有利于打通制度执行的“最后一公里”，确保节能审查意见落到实处。

总的看，《办法》相关制度设计不断优化完善和创新发展，是对既有工作的延续和深化，能够更好适应节能降碳工作面临的新形势新要求。我们相信，《办法》将能够有效指导各相关方面切实做好新形势下的节能审查和碳排放评价工作，为建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制、更高水平更高质量做好节能降碳工作提供有力保障。（作者：张英健 中国国际工程咨询有限公司资源与环境业务部主任；论立勇 中国国际工程咨询有限公司资源与环境业务部节能处处长）