能源费用托管是合同能源管理的一种形式，是指用能单位委托能够提供用能状况诊断、改造、运行管理等服务的专业化公司也就是节能服务公司，进行电、气、煤、油、市政热力、水等能源资源系统的运行、管理、维护和改造，用能单位将根据能源基准确定的费用支付给节能服务公司作为托管费用，节能服务公司通过科学的管理运行和节能技术的应用达到节约能源资源、减少费用支出等目的，获取合理的利润。

公共机构是能源资源节约的重要领域之一，目前还存在着市场化机制运用不充分、节能改造主要依靠财政资金投入等问题。公共机构采用能源费用托管服务，可以在不造成公共机构的财政负担及社会压力的前提下，实现最大程度的节能降耗，有利于通过市场化机制激发市场主体活力，推进能源资源绿色低碳利用，以消耗减量实现碳排放降低；有利于落实过紧日子要求，利用市场在资源配置中的决定性作用，减少运行中不必要的能源资源保障支出，减轻节能改造对财政资金的依赖；有利于推动绿色低碳转型，引入节能专业化服务，提高管理专业化水平，提升能源资源利用效率，实现公共机构绿色低碳发展。

打包托管模式是指将多个公共机构的能源管理、节能改造、运行维护等需求进行统一打包，委托专业能源服务公司（ESCO）实施整体管理，以批量化采购、集中化改造和智能化管理的方式提高能源利用效率，降低改造成本。由政府、企业和相关部门共同参与，实现能源使用的集约化、高效化。

整县（区）托管模式的规模更大，主要针对整个县域或区级行政单位内的公共机构，通过签订三方协议等方式，由政府、企业和相关部门共同参与，进行一体化规划、集中投资、系统化运营，形成县域级别的综合能源服务体系，实现能源使用的集约化、高效化。

2022年9月，国管局、国家发展改革委、财政部发布的《关于鼓励和支持公共机构采用能源费用托管服务的意见》提出，对于多个公共机构同在一个区域集中办公，或者虽然分散办公但存在能源资源牵头管理单位的，适宜利用集中打包的方式形成托管项目，采用能源费用托管服务，切实发挥规模效应。

2025年2月，国管局发布关于2025年公共机构节约能源资源工作安排的通知。其中提到：推动各级公共机构以《公共机构能源费用托管实施规程》行业标准为指引，规范托管项目实施；组织开展典型案例征集推介，引导推动更多能源费用托管项目落地；推广打包托管和整县（区）托管模式，充分发挥规模效应。

传统意义上，公共机构能源托管项目一般是单点实施，即单个机构通过招标选择服务商实施项目。打包托管和整县（区）托管实现了公共机构能源托管项目的化零为整，这样做的好处有：

1、通过规模化采购和改造降低单位成本，提高整体节能收益。

2、大幅提升项目推进的速度和效率。

3、通过智能化管理平台，公共机构能够实现用能数据实时监测、优化调度，提高能效管理的精准度。

4、进一步释放财政资金，使节能收益回流到公共机构，形成低碳发展的自我循环体系。

5、有助于推动公共机构深度参与全国碳市场，通过碳交易机制获得额外收益，并推动更广泛的社会资本向绿色低碳产业投资。

凡事皆有两面性，打包托管和整县（区）托管在实施过程中仍面临一定挑战：

1、公共机构间的协同管理难度较大，如何确保各级机构在托管模式下的资源分配合理，仍需要完善的管理机制。从项目统筹的难度来看，首先需要一个强有力的政府主管部门。

2、由于节能改造和基础设施升级需要大量前期投资，而收益回报周期较长，对对托管服务商提出了较高要求，服务商前期资金投入大，还要面临同一时段多个项目同时建设的人力压力、以及在后续运维阶段的多点运维压力，需要具备较强的资金实力和运维服务能力，来平衡短期投资压力与长期收益回报。另外，服务商要有足够的能力去应对项目实施全阶段中各大公共机构的各种各样的诉求。

3、从民营企业的角度来看，和整县光伏类似，整县公共机构能源托管同样不利于民企获得项目开发权。纵观整个市场，能满足打包托管和整县（区）托管要求的服务商很少，且多局限于央国企背景。

4、碳市场的进一步发展尚需政策支持，公共机构碳资产管理和交易模式仍在探索阶段，需要构建更完善的市场机制。

5、打包托管和整县（区）托管涉及地方政府、央国企、民企、居民等多个利益主体的复杂的系统工程，而各种关系与利益的复杂牵扯和激烈博弈，最后让许多项目不是半途而废，就是胎死腹中。

目前，全国范围内已经有一些地方实行或拟推行公共机构能源费用打包托管和整县托管模式，据能碳视界不完全统计，主要集中在以下几个地区：